Luca Bussotti
Num curto lapso de tempo o país está a assistir a dois processos que podem ser definidos de “históricos”: quer pela importância dos réus envolvidos, quer pelo possível impacto junto à opinião pública, quer, finalmente, devido aos valores subtraídos ao erário público moçambicano. Duma ou de outra forma existem evidentes questões de ética, de responsabilização de uma classe política, de desrespeito das normas mais elementares relativas à gestão da coisa pública que já foram suficientemente sublinhadas. Tudo isto existe, mas há aspectos que também pouco foram considerados e que deveriam, pelo contrário, favorecer uma reflexão mais profunda sobre o funcionamento da administração pública moçambicana. Um desses aspectos tem a ver com a própria filosofia e funcionamento da administração pública.
Em boa verdade, este elemento representa um dos pilares que permitiu que tais esquemas de corrupção se realizassem, juntamente com muitos outros, grandes e pequenos. Com efeito, se os funcionários não aceitassem se curvar à vontade dos seus superiores hierárquicos, a partir de quem tem uma responsabilidade política, seria extremamente complicado aprontar tais manobras ilegais.
Entretanto, esta postura de mero executor da vontade do superior é estabelecida pela Constituição de Moçambique. No Título XII, art. 252, denominado “Hierarquia”, lê-se o seguinte: “Os funcionários e demais agentes do Estado, no exercício das suas funções, devem obediência aos seus superiores hierárquicos”.
Este é o princípio básico do funcionamento da administração pública moçambicana. Ele é atenuado apenas duma forma parcial e por assim dizer incidental pela frase que fecha o art. 252: “nos termos da lei”, e pelo artigo seguinte, o 253, que reza que “O dever de obediência cessa sempre que o seu cumprimento implique a prática de crime”. Mais uma vez, um ditado óbvio, com uma posição de segundo plano em relação ao princípio fundamental: a obediência ao próprio superior hierárquico.
Ora, a administração pública contemporânea assenta em princípios totalmente diferentes: Max Weber, já no início do século passado, tinha postulado três tipos de poder: tradicional, carismático e racional. As sociedades modernas se baseiam no último, o racional, para o funcionamento da administração pública. Isto significa que seus funcionários devem obediência não tanto a pessoas específicas, quanto à Constituição e às leis que regulamentam a vida no país. Significa também que o modo de recrutamento deve ser transparente e equitativo, e que quem entra a trabalhar na função pública não deveria agradecer este ou aquele padrinho, mas sim as suas capacidades e conhecimentos da matéria que será objecto do seu próprio trabalho.
O exemplo provavelmente melhor desta filosofia de governar a função pública é constituído pela França. Na escola francesa, a carreira de funcionário público está completamente separada da carreira política (por isso fica difícil pular de um lado para outro), e o funcionário público é quem determina os limites legais (pois conhece as regras e os regulamentos internos) da acção do representante político nas instituições. E é ele, ou ela, o/a responsável para os procedimentos técnicos, que dificilmente envolvem as figuras políticas, cuja tarefa é orientar e delinear as estratégias gerais para o bem do país.
Por isso, em nenhum caso o funcionário público de um Estado organizado de forma racional – a menos que não seja conscientemente desonesto – irá aceitar ultrapassar os limites impostos pelas leis, nem em caso de ordens provenientes do seu superior hierárquico, inclusivamente se for o ministro. Aliás, não raras vezes acontece que é justamente o funcionário que se recusa em assinar este ou aquele acto administrativo, por este entrar em choque com a lei, e tendo o sério risco de ser processado e preso.
Em Moçambique, tal cenário dificilmente verifica-se: em caso de recusa de um subordinado em executar uma ordem superior, ele (ou ela) é acusado de indisciplina, de obstaculizar o desenvolvimento institucional e, geralmente, é punido até com o bloqueio da sua carreira profissional, a não ser com a expulsão. De certa forma, o superior hierárquico tem razão: não é apenas a “cultura do chefe” que vige em muitas instituições, públicas e privadas de Moçambique a determinar que isso aconteça; é também a própria Constituição que, aliás, incorpora o espírito ínsito numa dialética feita de mandar e executar, sem ver as consequências disso.
Voltando ao Weber, o direito moçambicano inerente à função pública está imbuído dos princípios típicos de um modelo carismático e não racional, em que é o chefe a determinar o que se deve ou não se deve fazer, sendo este, como diria Hobbes, legibus solutus (ou seja, solto da lei). Um modelo que encontra a sua máxima confirmação nos extensos poderes do Presidente da República, assim como na fraca regulamentação da vida parlamentar, em que “quem ganha leva tudo”, deixando pouquíssimos espaços de manobra às oposições na actividade de controlo e fiscalização da acção do governo. Os âmbitos são aparentemente diferentes, mas a filosofia de fundo é a mesma.
É por isso que iniciar com a alteração do art. 252 da Constituição seria, provavelmente, um primeiro passo para que a função pública moçambicana assumisse o semblante de uma administração mais preocupada com o interesse geral e com o profissionalismo dos seus funcionários do que com a obediência cega ao chefe. Evitando ou limitando, provavelmente, episódios como os que estamos a assistir, quer na tenda da BO quer no processo em curso na Katembe contra Helena Taipo e a Direção do Trabalho Migratório, em que políticos e funcionários procuram se atirar mutuamente as responsabilidades para desfalques milionários que regras e regulamentos mais claros poderiam eludir.
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