As difíceis configurações institucionais em tempo de crise

Luca Bussotti

Várias foram as surpresas de cunho político ocorridas ao longo das últimas semanas em Moçambique. Surpresas não necessariamente positivas para o futuro do país, nem lineares, testemunhando um rumo incerto do actual Executivo relativamente a questões entre as mais relevantes da configuração institucional, e não só. Uma delas, que passou um pouco despercebida, foi a revisão de duas leis, a Lei n.º 4/2019, de 31 de Maio, e a Lei n.º 7/2019, de 31 de Maio, decorrentes do último Acordo de Paz entre o Governo e a Renamo, que culminou na Revisão Pontual da Constituição, consagrada na Lei n.º 1/2018, de 12 de Junho.

As duas iniciativas legislativas provenientes da Presidência da República (não uma novidade, uma vez que a capacidade do poder legislativo em propor novas leis se aproxima ao zero) revelam alguns elementos contraditórios na configuração institucional a respeito dos mecanismos de descentralização e descontração do poder político em Moçambique.

Na altura das negociações entre o Governo da Frelimo e a Renamo, alguns princípios foram sendo fixados como elementos estruturantes para o futuro do país: por um lado, a ideia de uma descentralização mais ousada, sobretudo no que respeita às províncias; por outro, a centralidade dos partidos políticos na escolha das lideranças locais. Partia-se do pressuposto de que esses partidos seriam a Frelimo e a Renamo, com alguns apêndices menores, como o MDM ou outras formações políticas emergentes, mas que dificilmente teriam capacidade para quebrar o tradicional duopólio da política moçambicana.

Tais princípios traduziram-se em medidas contraditórias, mas que a Renamo considerou aceitáveis, imaginando que poderia continuar a eterna disputa com a Frelimo pelo Governo do país, das províncias e dos municípios. Acima de tudo, estava a eleição, finalmente, dos governadores provinciais. Estas figuras deixariam de ser nomeadas pelo Presidente da República, passando a ser eleitas pelos cidadãos. Tratava-se de um passo considerável em frente, mas desde logo limitado pela forma de eleição indirecta, isto é, mediante a eleição, pela assembleia provincial, do cabeça de lista do partido ou coligação vencedora das eleições provinciais. Isso significava que, em tese, o partido vencedor podia orientar a sua bancada provincial a eleger alguém que não fosse o respectivo cabeça de lista, deixando, assim, uma ampla margem de discricionariedade aos dirigentes máximos desse partido.

Para uniformizar esta modalidade eleitoral, modificou-se também o mecanismo de eleição directa dos presidentes dos conselhos municipais. Tratou-se de uma escolha que reproduzia a necessidade de os dois maiores partidos controlarem as lideranças também a nível municipal, alterando uma lei eleitoral que sempre funcionou de forma razoavelmente satisfatória, envolvendo os eleitores numa disputa entre lideranças claramente identificadas.

Se, até aqui, a lógica dos acordos era a de subtrair poder aos cidadãos-eleitores em benefício dos partidos políticos, uma ideia partilhada pelo Governo e pela Renamo, o que a delegação da Frelimo ou do Governo introduziu no fim das negociações foi uma figura atípica, de que poucos ou nenhuns exemplos podem ser encontrados noutras partes do mundo. Trata-se da figura do Secretário de Estado a nível provincial.

Desde logo ficou claro qual seria o objectivo da introdução desta figura: em períodos turbulentos, em que as simpatias populares pela Frelimo estivessem em queda, entendia-se que seria necessário acautelar possíveis vitórias eleitorais da Renamo, ou de outra força da oposição que pudesse afirmar-se, ameaçando o poder da Frelimo a nível provincial.

Praticamente todos os observadores assinalaram a incongruência institucional, a inconsistência jurídica e a redundância de duas figuras como o Governador e o Secretário de Estado, com funções muito semelhantes. Aliás, dependendo da personalidade de ambos e do grau de confiança que cada um mereça ao Presidente da República e à Frelimo, o Secretário de Estado poderá configurar-se como o verdadeiro homem forte de determinado território provincial, em detrimento do governador eleito, ainda que de forma indirecta.

Assim, no meio do diálogo inclusivo que, em princípio, deveria trazer propostas de reformas institucionais, entre elas a descentralização, a iniciativa do Presidente da República surge como bastante surpreendente. É possível dizer que se trata de uma iniciativa isolada, desconectada de qualquer visão holística sobre como deverá evoluir a descentralização em Moçambique nos próximos anos, e sem uma motivação política e institucional claramente definida.

Segundo os textos apresentados à Assembleia da República — ou seja, as propostas de revisão da Lei n.º 4/2019, de 31 de Maio, e da Lei n.º 7/2019, de 31 de Maio, o foco desta reforma seria a “extinção do Conselho dos Serviços de Representação do Estado na Província e a manutenção do Gabinete do Secretário de Estado na Província, com áreas de assessoria e assistência técnica administrativa ao Secretário de Estado na Província, para a prossecução das suas funções”.

Esta proposta teria como base a constatação de uma sobreposição de funções entre governadores e secretários de Estado, sendo que, na introdução da proposta de lei, são citados estudos que terão chegado à Presidência da República, embora sem identificação clara, algo que muitos observadores já haviam assinalado aquando da criação da figura do Secretário de Estado provincial.

Contudo, a partir desta tomada de consciência, a proposta não extrai a conclusão que a lógica pareceria impor, ou seja, a extinção da figura do Secretário de Estado nas províncias, optando antes por uma remodelação das suas funções, o que tornará, caso a lei seja aprovada, o quadro institucional provincial ainda mais confuso e complexo.

Assinala-se que uma das funções do Secretário de Estado será também a “faculdade de delegar no Secretário de Estado na Província a competência de nomear os chefes dos postos administrativos e das localidades, bem como a atribuição da competência de nomeação do secretário permanente distrital e do director do serviço distrital”.

Em suma, pelo que se percebe, esvaziado de parte das suas funções operacionais, o Secretário de Estado continuará a exercer nomeações controladas pelo partido no poder, permanecendo como o olhar do Governo central sobre as dinâmicas provinciais, que continuarão a estar longe da autonomia efectiva de que tanto se fala.

O Presidente da República, Daniel Chapo, justificou esta medida com a necessidade de realizar poupanças na despesa pública. Entretanto, quase nos mesmos dias, foi aprovada uma medida que concede benefícios significativos aos antigos Presidentes da República, à qual grande parte da sociedade civil se opôs, como fez Adriano Nuvunga numa carta aberta ao Chefe de Estado.

Este emaranhado de propostas legislativas, desconectadas do diálogo inclusivo e desprovidas de uma lógica perceptível sobre o quadro institucional que se pretende construir para o futuro de Moçambique, juntamente com as contradições nas justificativas apresentadas, sobretudo em matéria de impacto económico no Orçamento do Estado, remete para o momento crítico que o país atravessa.

Será interessante observar como as oposições parlamentares reagirão a estas propostas de alteração legislativa apresentadas pelo Executivo, sobretudo as forças mais recentes, como o Podemos, de que, até agora, pouco se ouviu em termos de iniciativas parlamentares.