Antes de cobrar mais, precisamos de saber quanto estamos a perder

Nilza Dacal

A discussão sobre o espaço fiscal de Moçambique começa, muitas vezes, pela pergunta sobre como aumentar a receita do Estado. Talvez esteja na altura de começarmos por outra: quanto da receita que já arrecadamos está a ser correctamente utilizado e quanto poderá estar a ser perdido por falhas de controlo, pagamentos indevidos, ineficiências ou obrigações financeiras mal geridas?

Esta não é uma questão qualquer, é talvez uma das questões centrais da sustentabilidade das finanças públicas. Aumentar impostos, alargar a base tributária ou melhorar a cobrança pode aumentar a receita, mas não resolve, por si só, um Estado que não tenha plena visibilidade sobre aquilo que paga, aquilo que deve e aquilo que efectivamente consegue controlar.

É neste contexto que um número merece particular atenção: 96%! Segundo o Relatório de Riscos Fiscais 2027, a massa salarial poderá absorver 65,26% da receita fiscal em 2027, enquanto o serviço da dívida poderá consumir outros 30,7%. Em conjunto, estas duas componentes poderão comprometer cerca de 96% da receita fiscal. Isto não significa que 96% de toda a despesa pública corresponda a salários e dívida. Significa que, por cada 100 meticais de receita fiscal, cerca de 96 poderão já estar comprometidos antes de o Estado financiar outras prioridades. Quando o espaço fiscal é tão reduzido, as falhas de controlo deixam de ser apenas um problema administrativo e passam a ser um problema macroeconómico, os pagamentos indevidos reduzem o espaço disponível para uma prioridade legítima. as obrigações financeiras mal registadas podem distorcer a percepção sobre a verdadeira dimensão da dívida, as falhas de reconciliação podem esconder uma perda recorrente. E o dinheiro que o Estado deixa de controlar, deixa de estar disponível para investir, prestar serviços públicos ou reduzir a pressão financeira futura. Como auditora e deputada, perante números desta natureza, a minha primeira pergunta não é só quanto mais podemos arrecadar, mas se estamos a pagar exactamente aquilo que devemos pagar. E se estamos a dever exactamente aquilo que está registado que devemos. Esta resposta não pode basear-se em percepções, tem de assentar em evidência.

É aqui que a auditoria deixa de ser uma actividade meramente técnica e passa a ser uma ferramenta de política económica. Quando o espaço fiscal é limitado, a qualidade dos controlos internos, a fiabilidade da informação financeira e a disciplina na execução orçamental tornam-se elementos fundamentais da própria política fiscal. Antes de cortar, é preciso saber onde está efectivamente o desperdício. No lugar de somente aumentar a carga sobre o contribuinte, é preciso saber se aquilo que já arrecadamos está a ser utilizado com rigor. E talvez antes de pretender contrair uma nova dívida, precisamos ter fiabilidade sobre a dívida que já temos. A linguagem para fazer este exercício é conhecida e internacionalmente utilizada na auditoria: existência, exactidão, plenitude, ocorrência, autorização, cut-off, classificação e valorização. Não são conceitos académicos. São asserções que permitem testar, de forma objectiva, se uma operação financeira existe, se ocorreu, se foi correctamente registada, se foi autorizada e se o seu valor e classificação correspondem à realidade.

Na massa salarial, por exemplo, a pergunta começa por ser simples: quem está na folha? Essa pessoa existe? Tem um vínculo válido com o Estado? O vínculo foi devidamente autorizado? Está correctamente enquadrada? O salário corresponde à categoria e à posição que ocupa? A promoção ou progressão foi autorizada? Os subsídios pagos são devidos? As alterações remuneratórias têm suporte documental? Um funcionário que cessou funções deixou efectivamente de receber? Existem pagamentos duplicados? E o valor processado na folha corresponde exactamente ao valor transferido pelo sistema bancário?

Uma auditoria séria não pode, contudo, ficar pela folha de salários. É necessário reconciliar toda a cadeia da despesa: cadastro de pessoal, vínculo, acto administrativo, autorização, processamento, folha aprovada, ordem de pagamento e transferência bancária. Só essa reconciliação permite passar da simples declaração de que a folha está correcta para uma conclusão sustentada por evidência de auditoria. Se todos os elementos coincidirem, teremos evidência de que os controlos funcionam. Se existirem diferenças, precisamos de saber quantas são, quanto representam, por que ocorreram, há quanto tempo persistem e que medidas correctivas foram adoptadas. Uma diferença não significa automaticamente fraude. Pode resultar de uma falha administrativa, de um atraso na actualização cadastral, de um erro de classificação ou de uma deficiência de controlo. Mas uma diferença não explicada constitui um risco. E quando esse risco se repete milhares de vezes, deixa de ser apenas uma questão administrativa e passa a ser uma questão financeira. O mesmo princípio deve aplicar-se à dívida pública.

A dívida, por si só, não é necessariamente um problema. Os Estados recorrem ao endividamento para financiar investimentos, responder a choques e gerir necessidades de tesouraria. A questão essencial é outra: quanto devemos, a quem, a que custo, por quanto tempo e para financiar o quê?

Os dados do FMI mostram a dimensão do desafio. A dívida pública interna de Moçambique passou de 23,5% do PIB em 2021 para 28% em 2024, com dados preliminares a apontarem para cerca de 30% do PIB em 2025. O aumento da dívida interna e dos custos associados ao seu serviço torna ainda mais importante conhecer, com precisão, a estrutura das obrigações financeiras do Estado. Também aqui a auditoria deve começar pela reconciliação. Qual é o stock exacto da dívida? Quem são os credores? Quais são as taxas de juro? Qual é a maturidade de cada instrumento? Quanto vence nos próximos doze meses? Qual será o custo de refinanciamento? Os saldos estão reconciliados entre as instituições responsáveis? Os contractos foram devidamente autorizados e registados? Os recursos foram aplicados na finalidade para a qual foram contratados? Estas perguntas não são apenas contabilísticas, são também de política económica.

É aqui que salários e dívida se encontram. A massa salarial é uma despesa recorrente e relativamente rígida. A dívida gera juros, amortizações e necessidades de refinanciamento. Uma compromete a receita todos os meses; a outra compromete a receita presente e futura. Ambas reduzem o espaço de decisão do Estado. Por isso, o problema não é simplesmente arrecadar mais. É também perder menos, controlar melhor e decidir com informação mais fiável.

É neste ponto que Moçambique precisa de uma abordagem institucional mais consequente. A Inspecção-Geral do Estado, no exercício das suas funções de controlo e auditoria interna da Administração Pública, deve assumir um papel central numa verificação sistemática, baseada no risco, da massa salarial, da despesa pública e das principais obrigações financeiras do Estado. O objectivo não deve ser produzir mais uma operação inspectiva, mas obter evidência sobre o que existe, o que é devido, o que foi autorizado, o que foi pago e o que efectivamente chegou ao beneficiário ou credor legítimo. Mais importante ainda, a auditoria deve produzir correcção. Identificar uma irregularidade sem corrigir a causa que a produziu significa apenas registar o problema para que ele volte a aparecer. Se forem identificados pagamentos indevidos, estes devem ser interrompidos e, quando legalmente devido, recuperados. Se forem detectados erros de classificação, devem ser corrigidos. Se forem encontrados benefícios sem suporte legal, devem ser regularizados. Se existirem inconsistências na dívida, devem ser reconciliadas. E quando forem identificadas situações susceptíveis de gerar responsabilidade financeira ou outra responsabilidade nos termos da lei, devem ser accionados os mecanismos competentes. Mas o controlo interno não pode ser o fim do processo. Os resultados dessa verificação devem ser submetidos à fiscalização externa do Tribunal Administrativo, enquanto entidade constitucionalmente competente para a fiscalização dos dinheiros públicos. O Tribunal deve poder rever as principais constatações, testar a sua robustez, verificar a legalidade e regularidade das operações, avaliar a eficácia dos controlos e determinar, nos termos das suas competências, as responsabilidades decorrentes das irregularidades identificadas. Teríamos, assim, uma cadeia de controlo que respeita uma lógica fundamental de auditoria: quem executa deve controlar; quem controla internamente deve ser sujeito a verificação externa; e quem exerce a fiscalização política deve acompanhar os resultados e exigir a implementação das medidas correctivas. É aqui que entra o Parlamento.

A Assembleia da República não deve limitar-se a aprovar o Orçamento do Estado e, posteriormente, tomar conhecimento dos relatórios de execução. O Parlamento deve transformar a informação de auditoria em instrumentos de prestação de contas, porque uma recomendação de auditoria que permanece indefinidamente sem implementação é, ela própria, um sinal de fragilidade do sistema de controlo. Precisamos, por isso, de fechar o ciclo: auditar, identificar, quantificar, corrigir, responsabilizar quando aplicável, acompanhar e reportar.

O objectivo final não deve ser produzir relatórios. Deve ser produzir conhecimento financeiro accionável. Precisamos de saber quanto foi identificado, quanto foi corrigido, quanto pode ser recuperado, quanto pode ser poupado anualmente, quanto custa a dívida, quanto vence no curto prazo e quanto espaço fiscal pode ser libertado através de melhores controlos, sem necessariamente aumentar a carga sobre o contribuinte. Esta é, para mim, uma das questões fundamentais da consolidação fiscal em Moçambique. Não podemos discutir apenas como aumentar a receita, temos também de discutir como melhorar a qualidade da despesa e reduzir as perdas decorrentes de falhas de controlo.

Moçambique precisa, naturalmente, de reforçar a sua capacidade de arrecadação. Mas precisa igualmente de saber, com precisão, onde está cada metical que já arrecada. Consolidar as finanças públicas não é apenas cobrar mais, é também garantir que o dinheiro arrecadado é legítimo, necessário, correctamente registado, devidamente autorizado e utilizado para produzir o maior valor público possível. Porque ganhar dinheiro também começa por deixar de perder dinheiro. E talvez uma das formas mais inteligentes de criar espaço fiscal seja começar por uma pergunta que parece simples, mas que pode valer muito dinheiro: quanto efectivamente estamos a perder?